Статья 4

1. Суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией в качестве одной из основ конституционного строя. В Постановлении КС РФ от 07.06.2000 N 10-П дано нормативное определение этого конституционного понятия: суверенитет, предполагающий, по смыслу ст. 3-5, 67 и 79 Конституции, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.

Демократизация общества, государственных и общественных институтов привнесла существенные новации в представление о суверенитете. С демократическим видением организации социума несовместима доктрина так называемого абсолютного суверенитета, по которой суверен не ответствен и не несет никаких обязанностей. Фундаментальный принцип конституционного статуса законодательной, исполнительной и судебной власти заключается в признании и конституционном закреплении доминирующего положения в обществе и государстве народа, выступающего в качестве особой юридической личности, которая стоит над всеми властями и обладает первоначальным и неотчуждаемым верховенством, является носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ (см. комментарий к ст. 3). В силу этого источником государственного суверенитета является суверенитет многонационального народа России, который, принимая Конституцию и сохраняя за собой учредительную власть, определяет пределы учреждаемой ею государственной власти, возлагаемые на государство обязанности перед народом, различными социальными структурами, личностью и пр.

Распространение суверенитета РФ на всю ее территорию означает, что государственная территория является пространственным пределом распространения государственной власти РФ. Территориальное верховенство государственной власти выражается в том, что в пределах территории РФ не допускается иной власти, которая могла бы существовать наряду с нею или вне ее контроля.

Данное положение означает также неделимость суверенитета РФ. Конституция не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти помимо многонационального народа России и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета помимо суверенитета РФ. Суверенитет РФ, в силу Конституции, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ. Именно Российская Федерация выступает в качестве единого и единственного суверена, обладающего неотчуждаемым верховенством на всей территории РФ, включающей в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Российская Федерация также обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ (см. комментарий к ст. 67).

Таким образом, государственный суверенитет не делится между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе претендующими на суверенный статус. Конституция связывает суверенитет РФ, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве.

Содержащееся в Конституции решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты РФ не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации. Федеративное устройство России, с одной стороны, служит сохранению многообразия различных регионов, включая национальную государственность различных этносов, при безусловном характере общефедерального единства, с другой - выступает способом рационального распределения компетенции и полномочий по вертикали - между Федерацией и ее субъектами. Следует отметить, что согласно названию и преамбуле Федеративного договора от 31.03.1992 "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации" республики являются суверенными государствами. Здесь налицо противоречие, заложенное в самом названии (суверенные государства в составе другого государства), поскольку, видимо, суверенность государственной власти связывалась не с территориальным верховенством, а с компетенцией, предметами ведения и полномочий. Это был скорее рефлекс на характерную для предшествующего этапа развития российской государственности жесткую централизацию властных полномочий, чем констатация политико-юридического состояния взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

В связи в этим Конституционный Суд РФ в Постановлении от 07.06.2000 N 10-П особо указал, что использование в ч. 2 ст. 5 Конституции применительно к установленному ею федеративному устройству понятия "республика (государство)" не означает - в отличие от Федеративного договора от 31.03.1992 - признание государственного суверенитета этих субъектов РФ, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

Не случайно действующая Конституция, разграничив предметы ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов, а также допустив возможность их перераспределения на основе внутригосударственных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий (см. комментарий к cт. 11), признает суверенный характер исключительно за Российской Федерацией. Отсюда также следует, что все такие договоры должны соответствовать федеральной Конституции, следовательно, любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета РФ юридически ничтожно и должно быть исключено. Положения федеративного и иных договоров, предусматривавшие суверенитет республик и связанные с этим ограничения суверенитета РФ, ее конституционно-правового статуса, в том числе нашедшие отражение в конституциях республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие федеральной Конституции.

Следует оговориться, что Конституция не предусматривает возможность деления суверенитета РФ и с международным сообществом. Согласно ст. 79 Конституции Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ (см. комментарий к ст. 79). Передача Российской Федерацией части своих полномочий межгосударственным объединениям не равнозначна передаче части своего суверенитета. Суверенитет РФ не есть простая совокупность ее полномочий, это неотъемлемое качество, присущее Российскому государству. Оно действительно "материализуется" в полномочиях РФ, но не тождественно им. Поэтому межгосударственному объединению может быть передана именно часть полномочий РФ, если это, в частности, не противоречит основам конституционного строя РФ, в том числе суверенитету РФ. Количество, т.е. сумма и номенклатура передаваемых полномочий, не должно переходить в качество, т.е. влечь утрату суверенитета государства.

Распространение суверенитета РФ на всю ее территорию является основой независимости России в международных отношениях. Территориальное верховенство государства проявляется по отношению к остальным государствам и иным субъектам международно-правовых отношений в пределах принадлежащей каждому суверенному государству сферы свободной деятельности. Международно-правовые акты, раскрывая содержание принципа "суверенного равенства, уважения прав, присущих суверенитету", к числу присущих суверенитету и охватываемым им правам относят право каждого государства на юридическое равенство, на территориальную целостность, на свободу и политическую независимость. На государствах лежит обязанность уважать право друг друга свободно выбирать и развивать свои политические, социальные, экономические и культурные системы, равно как и право устанавливать свои законы и административные правила.

Суверенитет государств выражается также в том, что в рамках международного права все государства имеют равные права и обязанности. В связи с этим на государства накладывается обязанность уважать право друг друга определять и осуществлять по своему усмотрению их отношения с другими государствами согласно международному праву и другим общепризнанным принципам и нормам. Важной качественной характеристикой государственного суверенитета является то, что границы государств могут изменяться в соответствии с международным правом мирным путем и по договоренности. Государственный суверенитет характеризуется также правом государств по своему усмотрению принадлежать или не принадлежать к международным организациям, быть или не быть участниками союзных договоров (см.: Декларацию о недопустимости вмешательства во внутренние дела государств, об ограждении их независимости и суверенитета*(6); Декларацию о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН*(7)). В Заключительном акте 1975 г. особо оговаривается право государств на нейтралитет (Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе*(8)).

2. Юридическим выражением суверенитета РФ является верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории РФ.

Нормативное содержание комментируемого положения многогранно. Во-первых, оно закрепляет политическое единство многонационального народа России: Российская Федерация в политическом отношении является единой государственно-правовой и международно-правовой системой. Гарантией от гипертрофии такого единства является признание в ряде положений Конституции идеологического и политического многообразия и многопартийности, а также федеративного устройства государства (см. комментарии к преамбуле, ст. 1, 5, 11, 13, 65).

Во-вторых, комментируемое положение фиксирует двойственную социально-юридическую природу Конституции, которая: 1) является основным законом государства, регламентирующим поведение субъектов права; 2) выступает в качестве основного закона общества, установленного народом и регламентирующего деятельность государства, определяющего формы институализации государственной власти и способы ее осуществления и гарантирующего общество, различные социальные структуры и личность от произвола государства.

В-третьих, в этом положении выражен один из основных признаков конституционного государства, заключающийся в том, что государственная власть в нем ограничена. Речь идет не об объективной ограниченности любого государства экономическими, социальными или геополитическими факторами, а об установлении Конституцией и федеральными законами пределов государственной власти, которые последней не могут быть преодолены правовым образом. При этом границы проявления суверенитета государства обусловлены следующим: государство связано Конституцией и законом; органы государства, учреждения и должностные лица выступают агентами всего общества и ответственны перед человеком и гражданином; общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ составляют часть правовой системы РФ; федеральные власти не могут вторгаться в сферу исключительных полномочий субъектов Федерации.

В-четвертых, названное положение связано с федеративной природой государства и означает, что федеральная Конституция и законы в силу их верховенства на всей территории РФ не нуждаются в подтверждении в какой-либо форме субъектами Федерации; на всей территории государства они действуют прямо и непосредственно. Следовательно, в случае противоречия учредительных актов (конституций, уставов), законов и иных правовых актов субъектов РФ Конституции и федеральным законам суды и иные правоприменители обязаны применять федеральную Конституцию и федеральные законы.

В последнем случае необходимы, однако, некоторые оговорки: речь идет о верховенстве Конституции и соответствующих ей федеральных законов; федеральные законы обладают верховенством на всей территории РФ, если они приняты по предметам ведения РФ или по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, если закон издан вне пределов ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта РФ. Следовательно, как подтвердил Конституционный Суд РФ в упоминавшемся Постановлении от 07.06.2000 N 10-П и принятом вскоре после него и существенно его развивающем Определении от 27.06.2000 N 92-О о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений конституций ряда республик, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти на своей территории, но вне пределов ведения РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

3. Положение о целостности и неприкосновенности территории России органично вытекает из территориального верховенства РФ. Вопреки распространенному мнению, норма об обеспечении Российской Федерацией целостности и неприкосновенности своей территории посвящена не только внешнеполитическому, межгосударственному, но и внутригосударственному аспекту суверенитета РФ.

С точки зрения внутригосударственной характеристики суверенитета это положение означает: во-первых, юридическую невозможность уступки Российской Федерацией, ее органами и должностными лицами части территории России иностранному государству, в том числе на основании международного договора; во-вторых, запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на нарушение целостности РФ (см. комментарий к ст. 13); в-третьих, налагает на органы государственной власти, прежде всего Президента и Правительство, обязанности по принятию необходимых и достаточных мер по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обороны страны, государственной безопасности (см. комментарии к ст. 80, 82, 87, 114); в-четвертых, невозможность выхода субъекта РФ из ее состава; в-пятых, в случае угрозы территориальной целостности и неприкосновенности Российской Федерации, исходящей от ее субъекта, возможность "федеральной интервенции" или иных мер федерального воздействия для преодоления этой угрозы.

Из Конституции не следует, что обеспечение государственной целостности и неприкосновенности территории РФ может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 31.07.1995 N 10-П*(9) по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике, однако, указал, что использование иных мер, следовательно, и "федеральная интервенция", возможны в "экстраординарных ситуациях". Несмотря на то что эти ситуации не были в период принятия Постановления указаны в действующих правовых актах, такое полномочие федеральных органов государственной власти Конституционный Суд РФ вывел из цели и принципа единства государства и сохранения его целостности. При этом учитывалась логика конституционного регулирования, предопределяемая сущностью Конституции, которой закреплено политическое единство многонационального народа России, ее текст и контекст с присущим им и приобретшим характер юридической аксиомы постулатом: Конституция не может легитимировать разрушение Российского государства, а предусмотренная Основным Законом функция должна быть обеспечена необходимыми средствами ее реализации, в том числе в виде не всегда с должной степенью формальной определенности текстуально выраженных полномочий (концепция "скрытых", или "подразумеваемых", полномочий).

Комментируемое положение Конституции, однако, не препятствует принятию в Российскую Федерацию или образованию в ее составе нового субъекта (см. комментарий к ст. 137) или приращению ее территории с соблюдением предусмотренных международным правом требований материально-правового и процедурного характера.

Внешнегосударственный аспект территориальной целостности и неприкосновенности территории государства получил выражение и закрепление в ряде универсальных и региональных международно-правовых актов, а также двусторонних договорах РФ с сопредельными государствами, в том числе в Уставе ООН, Уставе Совета Европы, Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, принятых в рамках этого Совещания документах, и пр.

Вместе с тем самый сложный вопрос заключается в соотношении территориальной целостности государства и равноправия и самоопределения народов, что для многонациональной страны имеет особенно важное значение, ибо от ответа на этот вопрос во многом зависят меры по блокированию возможных дезинтеграционных тенденций. Существенный интерес в данном контексте представляют Постановления КС РФ от 07.06.2000 N 10-П и от 03.03.2004 N 5-П "По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии" в связи с жалобой граждан А.Х. Дитца и О.А. Шумахер" и др.*(10).

Конституционный Суд пришел к выводу, что в современной международно-правовой системе право на самоопределение включено в круг норм, регулирующих права и свободы человека (ст. 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и ст. 1 Международного пакта о гражданских и политических правах). В соответствии с этими международными документами право на самоопределение имеют все народы, и в силу этого права народы "свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и политическое развитие". Все государства обязаны "поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право". Согласно Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г., право на самоопределение является одним из основных принципов международного права. Способами осуществления права на самоопределение могут быть: создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним, установление любого другого политического статуса.

Наряду с этим ст. 29 Всеобщей декларации прав человека устанавливает, что при осуществлении прав и свобод необходимо обеспечивать должное признание и уважение прав и свобод других, а согласно резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 41/117 от 4 декабря 1986 г. "развитие и защита одной категории прав никогда не могут служить предлогом или оправданием для освобождения государств от развития и защиты других прав". В противном случае при реализации любого права, в том числе и права на само определение, будет иметь место не осуществление права, а злоупотребление правом. Международные документы подчеркивают недопустимость использования ссылок на принцип самоопределения для подрыва единства государства и национального единства.

Не отрицая права на самоопределение как выражения суверенитета нации и народа, следует исходить из того, что международное право ограничивает его соблюдение требованиями принципов территориальной целостности и соблюдения прав человека. В Постановлении КС РФ от 31.07.1995 N 10-П особо подчеркнуто, что конституционная цель сохранения целостности Российского государства согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение. Суд, аргументируя свою позицию, сослался на Декларацию принципов международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, из которой следует, что осуществление права на самоопределение "не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов".

Конституция не содержит права республик в составе РФ на выход из Федерации. Не может, не должно предусматриваться подобное право и конституциями республик в составе РФ. Установление такого права означало бы признание правомерности полного или частичного нарушения территориального единства суверенного государства и единства населяющих его народов. Любые действия, имеющие целью нарушение этого единства, наносят ущерб конституционному строю РФ и несовместимы с международными нормами. Подобные действия означают также игнорирование принципа нерушимости границ, признанного в современном международном праве одной из основополагающих норм, соблюдение которых необходимо для сохранения международного мира и обеспечения всеобщей безопасности. В связи с этим Конституция устанавливает не равноправие и самоопределение народов вообще, а равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации (см. комментарий к ст. 5).

Международное сообщество видит решение проблемы межнациональных отношений, особенно когда это касается национальных меньшинств, не в формировании независимых и самостоятельных государственных образований, а в принятии необходимых законодательных, административных и других мер для обеспечения защиты прав человека и основных свобод лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на их территории. Государства несут по международному праву обязанность воздерживаться от любой дискриминации в отношении таких лиц и способствовать осуществлению их законных интересов в области прав и основных свобод человека.

В частности, государства - участники Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе обязались защищать и создавать условия для поощрения этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности национальных меньшинств на своей территории. Они заявили, что будут уважать свободное осуществление прав лицами, принадлежащими к таким меньшинствам, и обеспечивать их полное равенство с другими.

Такое видение решения проблемы межнациональных отношений получило отражение и в законодательстве РФ. Федеральная Конституция отвергает существование каких бы то ни было правовых норм, допускающих неравноправие граждан в зависимости от их национальной принадлежности, провозглашает свободу выбора в индивидуальном национальном самоопределении. При этом в федеративном государстве именно на федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти возложены функции гаранта федерального стандарта прав и свобод человека и гражданина на всей территории РФ.

В упомянутом выше Постановлении от 03.03.2004 N 5-П Конституционный Суд РФ указал, что законодательство России квалифицирует национально-культурную автономию как один из установленных федеральным законодателем институтов самоопределения народов в России и один из видов объединений граждан.

Из Конституции (ч. 3 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 и 2 ст. 26, ч. 2 ст. 29, ч. 3 ст. 68, ст. 69, п. "в" ст. 71, п. "б" ч. 1 ст. 72)), а также общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ вытекают обязанности государства по регулированию и защите прав национальных меньшинств, а также предопределяется характер данного регулирования, в том числе пределы усмотрения законодателя в процессе его осуществления. При этом в условиях действующего нормативного регулирования реализация права этнической общности, находящейся на определенной территории в ситуации национального меньшинства, на национально-культурную автономию связана с реализацией права лиц, относящихся к таким общностям, создавать и регистрировать в соответствии с законодательством РФ общественные объединения, свобода деятельности которых должна быть гарантирована.

В частности, определяя статус национально-культурной автономии, федеральный законодатель исходил из того, что основное предназначение национально-культурной автономии - не национально-территориальное, а национально-культурное самоопределение, т.е. обеспечение жизнеспособности и самостоятельности этноса, находящегося в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, именно в национально-культурной сфере.

Следовательно, действующее правовое регулирование национально-культурной автономии в Российской Федерации - как допускаемого Конституцией, соответствующего международно-правовым обязательствам РФ и установленного федеральным законодателем способа и организационно-правовой формы защиты прав национальных меньшинств - призвано определять правовые основы национально-культурной автономии, способствующие созданию условий взаимодействия государства и общества для защиты интересов граждан РФ в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития, включая меры государственной поддержки самостоятельного решения соответствующими этносами вопросов самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.